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黨建研究網>>《黨建研究》雜志>>2019年>>第1期

堅持和健全黨的民主集中制

盧先福

民主集中制是黨的根本組織原則,是黨內政治生活正常開展的重要制度保障。黨的十九大報告指出,要“完善和落實民主集中制的各項制度,堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,既充分發揚民主,又善于集中統一”。堅持和健全民主集中制,是新時代加強黨的政治建設的一項基本任務,對于增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力,保證黨的團結統一,具有十分重要的意義。

一、民主集中制是馬克思主義政黨的根本組織原則

馬克思主義政黨把民主集中制作為自己的根本組織原則,這是由黨的性質和歷史使命所決定的,是黨的組織優勢。

馬克思、恩格斯在創立無產階級政黨的過程中,雖然沒有提出“民主集中制”的概念,但對黨的組織原則作過一些論述。如在他們指導制定的《共產主義者同盟章程》中規定:代表大會是全盟的最高權力機關;中央委員會是全盟的執行機關,向代表大會報告工作;各級委員會由選舉產生,并可以隨時撤換;盟員個人必須服從同盟的決議;等等。這些規定,實際上初步形成了民主集中制的基本原則。

列寧明確提出以民主集中制作為黨的根本組織原則,主張按照這個原則把黨組織起來,使之形成為統一而集中的、有戰斗能力和行動能力的新型無產階級革命政黨。建黨初期,針對俄國處于沙皇專制統治之下和黨內分散的小組習氣,列寧主張實行集中制。1904年,他在《進一步,退兩步》中指出,《火星報》建黨基礎的基本思想之一,“是集中制思想,它從原則上確定了解決所有局部和細節性的組織問題的方法”(《列寧全集》,中文第2版,第8卷,236頁)。但他同時肯定“實行徹底的集中制和堅決擴大黨組織內的民主制”(《列寧全集》,中文第2版,第11卷,325頁)。隨著黨的建設經驗的積累,“民主集中制”的概念逐步形成。1905年12月,列寧主持召開的俄國社會民主工黨(布爾什維克)代表會議通過決議,確認“民主集中制是不容爭論的”。1906年俄國社會民主工黨第四次(統一)代表大會根據列寧的提議,首次把民主集中制原則載入黨章。列寧闡明的民主集中制的內容,主要包括:黨內既要實行民主制,又要實行集中制;實行少數服從多數、下級服從上級、部分服從整體的原則;實行選舉制和報告工作制;黨的代表大會是黨的最高機關,有最后決定權;實行集體領導的原則;加強黨的紀律和監督;等等。

二、堅持民主集中制是中國共產黨的優良傳統

中國共產黨從一開始就是按照民主集中制原則組織起來的。黨的一大黨綱指出,在組織原則方面,我們黨采用蘇維埃的形式,實行代表會議或者代表大會制度,這體現了民主集中制的思想。黨的二大綱領首次確認了民主集中制的建黨原則。黨的六大修訂和通過的黨章第一次明確規定,黨的政治原則是民主集中制。從那以后,歷次黨的代表大會通過的黨章都明確規定,黨的組織原則是民主集中制。

毛澤東創造性地運用民主集中制原則,制定正確規范黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則。正如鄧小平所說:在黨的組織方面,毛澤東提出了一系列方針原則,“把列寧提出的民主集中制原則精神發揮了”(《鄧小平文選》,第1卷,347頁)。這種發揮,主要表現在:把思想路線的端正和政治路線的正確解決,同貫徹民主集中制結合起來,以前者為后者的思想政治前提,后者為前者的組織制度保證;明確提出民主集中制是民主和集中的統一,是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,并從哲學高度闡述了民主和集中的辯證關系;針對黨內長期存在家長制作風和中國社會缺乏民主傳統的情況,提出“黨內生活民主化”的任務,把“擴大黨內民主”看作鞏固和發展黨的必要步驟;鑒于黨內發生過嚴重破壞紀律的行為,概括提出“個人服從組織;少數服從多數;下級服從上級;全黨服從中央”這四條民主集中制紀律原則;把民主集中制同我們黨創造的從群眾中來、到群眾中去,集中起來、堅持下去的群眾路線結合起來,使黨的組織原則又具有了認識方法和工作方法的意義;把民主集中制同我們黨創造的黨內整風,同通過批評和自我批評,弄清思想、團結同志的方針和懲前毖后、治病救人的方針結合起來,使解決黨內矛盾的組織原則增添了思想工作和政治工作的內涵;提出建立報告制度、健全黨委制和黨委會工作方法的一整套方針,把加強全黨統一和集體領導的原則具體化;提出實行民主集中制的目標,是要努力造成一個又有集中又有民主,又有紀律又有自由,又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。

在改革開放初期,鑒于“文化大革命”的沉痛教訓,鄧小平鄭重向全黨提出恢復我們黨內長期行之有效的民主集中制的優良傳統和進一步健全民主集中制的要求。1978年12月,他在中央工作會議上指出:“解放思想,開動腦筋,一個十分重要的條件就是要真正實行無產階級的民主集中制。”(《鄧小平文選》,第2卷,144頁)根據這個指導思想,黨制定了《關于黨內政治生活的若干準則》,以黨內法規的形式,對應當如何貫徹民主集中制作出了詳細的、明確的規定。黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,總結黨的建設歷史經驗,強調,根據“文化大革命”的教訓和黨的現狀,必須把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨。黨的十二大制定新黨章,把“堅持民主集中制”作為新時期黨的建設的三項基本要求之一,并對民主集中制的基本原則作了比過去歷屆黨章都更加系統、全面的規定。

20世紀80年代末90年代初,當蘇聯和東歐的共產黨紛紛取消民主集中制、國內也有人對民主集中制產生懷疑之際,我們黨又鮮明地提出必須堅持和健全民主集中制。黨的十四屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》,重要內容之一就是堅持和健全民主集中制,其中特別強調,“我國正在進行一場廣泛而深刻的社會變革,更加要求我們黨堅持和健全民主集中制,而決不能削弱和放棄民主集中制”,“以為實行社會主義市場經濟就可以不要黨和國家領導制度中的民主集中制,或者以為堅持民主集中制就是回到計劃經濟的老路上去,都是不對的”。

黨的十八大以來,面對黨面臨的重大風險考驗和黨內存在的突出問題,以習近平同志為核心的黨中央堅定推進全面從嚴治黨,再次強調堅持和健全民主集中制的重要性。習近平總書記指出,民主集中制是領導班子的根本工作制度,是黨的根本組織制度和領導制度,也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點。強調要健全和認真落實民主集中制的各項具體制度,促使全黨同志按照民主集中制辦事,促使各級領導干部特別是主要領導干部帶頭執行民主集中制。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》,對新形勢下如何堅持和健全民主集中制提出了明確要求。

三、民主集中制是黨內政治生活正常開展的重要制度保障

我們黨強調堅持民主集中制,是因為民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度,是科學的合理的有效率的制度,是黨內政治生活正常開展的重要制度保障。

民主集中制之所以是我們黨的根本制度,就在于它根據黨的性質和歷史使命的要求,規范了黨內生活的基本準則,是黨賴以建立和發展的最基本的制度保證。我們黨不是許多黨員的簡單相加,而是由全體黨員和各級組織按照民主集中制嚴密組織起來的統一的整體。民主集中制作為黨的根本制度,制約和規定著黨的其他一系列組織和領導制度。

民主集中制把民主和集中結合起來,是科學的合理的有效率的制度。民主集中制的民主,就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達和積極性創造性的充分發揮;民主集中制的集中,就是全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致。民主集中制的民主和集中是相輔相成、內在統一的。說民主集中制是科學的合理的制度,是因為這種制度是馬克思主義認識論和群眾路線在黨內生活中的運用,是黨內各種關系的規律性反映。真正地正確地實行這種制度,有利于體現人民群眾的根本利益和愿望,有利于處理黨內各種關系,有利于黨的路線方針政策的正確制定和執行,發生失誤也能得到有效糾正。說這個制度是有效率的制度,是因為真正地正確地按照民主集中制原則形成的決策機制、執行機制和監督機制,具有決策迅速、執行有力和監督有效的特點,可以避免那種互相掣肘和造成力量分散的弊端。我們黨之所以堅強有力,保持思想上政治上行動上的高度統一,不斷取得勝利,一條基本經驗就是在組織上堅持實行民主集中制。

民主集中制是黨內政治生活正常開展的重要制度保障。在長期實踐中,我們黨內政治生活狀況總體上是好的,但一個時期以來,也出現了一些亟待解決的突出矛盾和問題。其中一個重要方面,就是有些黨組織和黨員、干部嚴重違反民主集中制原則。有的違背“四個服從”原則,在貫徹執行黨中央和上級的決策部署上打折扣、做選擇、搞變通;有的個人主義、自由主義嚴重,目無組織紀律,跟組織討價還價,不服從組織安排;有的獨斷專行,搞家長制、“一言堂”,個人凌駕于組織之上,黨內民主得不到充分保障,領導干部特別是一把手的權力受不到有效制約;有的把黨內同志關系異化為人身依附關系,搞小山頭、小圈子、小團伙那一套;有的甚至把所在地方和分管領域當作“獨立王國”“私人領地”,拉幫結派、結黨營私;等等。凡此種種,嚴重破壞了黨內政治生活準則,惡化了黨內政治生態。針對這種情況,習近平總書記明確指出:“嚴肅黨內生活,最根本的是認真執行黨的民主集中制,著力解決發揚民主不夠、正確集中不夠、開展批評不夠、嚴肅紀律不夠等問題。”實踐證明,只有認真執行民主集中制,才能保證全黨服從中央,堅持黨中央權威和集中統一領導;才能嚴明黨的紀律和規矩,保證全黨統一意志、統一行動,堅定執行黨的理論和路線方針政策;才能認真開展批評和自我批評,提高黨內政治生活質量,有效抵制各種歪風邪氣;才能正確處理黨內各種關系和矛盾,維護黨的團結統一,增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力。

四、新時代堅持和健全民主集中制的基本要求

當前強調堅持和健全民主集中制,必須貫徹黨的十九大提出的新時代黨的建設總要求和全國組織工作會議提出的新時代黨的組織路線,從黨組織的現狀出發,著重解決以下幾個問題。

正確處理民主和集中的關系。既要充分發揚民主,又要善于集中統一。有些領導干部民主集中制執行得不好,一個主要問題就是把民主和集中割裂開來,要么只講民主不要集中,要么只講集中不要民主。習近平總書記指出,民主和集中辯證統一,不可分割。貫徹民主集中制,必須堅持民主和集中相結合,同時注意克服民主不夠和集中不夠兩方面的問題。比如,在重大問題決策上,應該充分發揚民主,鼓勵講真話、講實話、講心里話,允許不同意見碰撞和爭論,同時善于進行正確集中,防止議而不決、決而不行。只有這樣,才能及時集中正確意見,及時糾正不正確的意見和做法,才能使全黨統一思想、統一意志、統一行動。

堅決維護黨中央權威和集中統一領導。對于我們這樣一個大黨、大國來說,維護黨中央權威至關重要。它是黨的事業不斷發展壯大的根本所在,關系黨和國家的前途命運。堅持民主集中制的“四個服從”,最重要的就是全黨服從中央。全黨必須切實增強“四個意識”,堅決維護習近平總書記黨中央核心、全黨核心的地位,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。這不是空洞口號,不能只停留在口頭表態上,要落實在各個方面、各項工作上,做到表里如一、知行合一。要正確處理保證黨中央政令暢通與立足實際創造性開展工作的關系,嚴格執行重大問題請示報告制度,決不允許有令不行、有禁不止,決不允許自行其是、各自為政,決不允許上有政策、下有對策。

堅持按民主集中制原則處理黨內關系。習近平總書記指出,嚴肅黨內政治生活,必須堅持按民主集中制原則處理黨內組織和組織、組織和個人、同志和同志等重要關系,讓黨內關系全面回歸正常化、純潔化。黨內上下關系、人際關系、工作氛圍要突出團結和諧、純潔健康、弘揚正氣,不允許搞團團伙伙、幫幫派派,不允許搞利益集團、進行利益交換。在處理個人與組織的關系中,每個黨員特別是領導干部要強化黨的意識和組織觀念,始終牢記自己的第一身份是共產黨員,第一職責是為黨工作,做到忠誠于組織,任何時候都與黨同心同德;要時刻想到自己是黨的人,是組織的一員,時刻不忘自己應盡的義務和責任,相信組織、依靠組織、服從組織,自覺維護黨的團結統一。

堅持和完善黨委集體領導和個人分工負責相結合的制度。一個領導班子要堅強有力,關鍵是要形成集體領導。凡屬重大問題,要由黨委集體討論、按少數服從多數作出決定,不允許用其他形式取代黨委及其常委會(或黨組)的領導。要落實黨委常委會(或黨組)議事規則和決策程序,健全常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度。對集體作出的決定,個人如有不同意見可以保留或向上一級黨組織提出,但在上級或本級黨組織改變決定以前,除執行決定會立即引起嚴重后果等緊急情況外,必須無條件執行。在堅持集體領導的同時必須實行個人分工負責。領導班子成員必須增強全局觀念和責任意識,在研究工作時充分發表意見,決策形成后一抓到底,不得違背集體決定自作主張、自行其是。黨委(黨組)主要負責同志必須發揚民主、善于集中、敢于擔責。在研究討論問題時要充分發揚民主,注意聽取不同意見,正確對待少數人意見,不能搞一言堂甚至家長制。支持班子成員在職責范圍內獨立負責開展工作,堅決防止和克服名為集體領導、實際上個人或少數人說了算,堅決防止和克服名為集體負責、實際上無人負責的情況。

強化黨內監督。黨內監督是黨的民主集中制不可缺少的組成部分,同時又是民主集中制貫徹執行的可靠保障。黨內監督是永葆黨的肌體健康的生命之源。長期以來,黨內存在的一個突出問題,就是不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度存在。黨內監督缺位,必然導致黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。習近平總書記指出:“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。”強化黨內監督,必須堅持、完善、落實民主集中制,把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來,把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來,確保黨內監督落到實處、見到實效。

建立健全貫徹民主集中制的制度機制。習近平總書記強調,貫徹民主集中制,要從干部和機制兩方面努力。對每個領導干部要加強民主集中制的教育培訓,使大家熟悉民主集中制的規矩,懂得民主集中制的方法,進一步提高執行民主集中制的自覺性和堅定性。要健全和完善民主集中制的各項具體制度,認真貫徹落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》,加強督促檢查,切實保證民主集中制的各項制度得到嚴格遵守和執行。

(作者為全國黨建研究會顧問)

(責編:段晨茜、閆妍)

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